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武志远总会计师在市政公共领域开展政府与社会资本合作
(PPP)推进会议上的讲话
发布日期:2015-11-12  来源: 山西省财政厅/经济建设二处

这次会议的主要任务是贯彻国务院办公厅《关于在公共领域推广PPP模式指导意见》(简称《指导意见》)和《财政部与住建部关于市政公共领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》要求,支持我省在市政公共领域深入开展政府与社会资本合作。结合全国财政系统PPP工作推进会上张少春副部长讲话精神和我省的实际,我就扎实做好下一阶段相关工作提几点意见:

一、要深刻认识在公共服务领域推广PPP的重要意义

《指导意见》以国务院办公厅名义印发后,市场反应积极正面,认为这是我国PPP发展史上一个里程碑,标志着我国PPP发展进入了有章可循、有据可依的新阶段。全省各级财政和住建部门要认真学习领会,积极贯彻落实,着重在“快”字上、在“实”字上做文章,确保《指导意见》的各项措施能够落到实处。推广运用PPP模式不仅是微观层面操作方式的升级,更是宏观层面体制机制的变革,归纳起来突出表现为四个转变:

(一)推广PPP模式是推动政府职能从国家管理向国家治理的转变。党的十八届三中全会提出了国家治理的概念,表明政府和社会公众关系的定位发生新变化。从内涵意义上看,强调的是不同主体的平等性,注重法治的规则和契约的精神、市场的观念。通过PPP模式提供公共服务,政府从管理者变为监督者和平等合作者,更注重按合同办事,注重平等协商、公开透明,有助于解决政府职能错位、越位、缺位的问题,推动从国家管理向国家治理的转变。

(二)推广PPP模式是推动公共服务从政府供给向合作供给的转变。多年来,公共服务依赖政府供给,一定程度上存在着服务质量不高、效率偏低等诸多问题。党的十八届三中全会提出:要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。一些公共服务领域可以依靠市场力量解决,通过PPP模式提供公共服务,可以破除各种行政垄断,打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”,激发市场活力,引入民间资本参与投资公共服务,将政府在制定战略方面的优势与社会资本在管理项目上的技术相结合,提高公共服务的质量和效率。

(三)推广PPP模式是推动财政管理从短期平衡向中长期平衡的转变。党的十八届三中全会要求,财政要建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度。PPP模式不再依靠传统的政府借债融资,而是以未来的收益为基础进行融资,并需要财政跨年度给于补贴。通过PPP模式提供公共服务,做好PPP模式项目全生命周期的预算管理,可以从过去单一年度预算收支管理,逐步转向跨年度的中长期预算平衡管理。按照代际公平原则(这一理论最早由美国国际法学者爱迪·维丝提出。代际公平中有一个重要的“托管”的概念,认为人类每一代人都是后代人类的受托人,在后代人的委托之下,当代人有责任保护地球环境并将它完好地交给后代人。代际公平完整定义是指,当代人和后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等,即当代人必须留给后代人生存和发展的必要环境资源和自然资源),将运营补贴等财政支出责任纳入财政中长期规划和政府财务报告中,在当代人和后代人之间,公平的分担财政投入,平衡年度间财政支出。

(四)推广PPP模式是推动基础设施从供给不足向有效供给转变。近年来,虽然我国经济增长较快,但基础设施等公共服务不足仍是短板。据统计,目前我国人均公共基础设施资本存量仅为西欧国家的38%,北美国家的23%;城镇化率比发达国家低20个百分点,蕴藏着较大的基础设施供给空间,特别是城镇化建设速度的加快将带来大量的基础设施建设需求。通过PPP模式提供公共服务,可以撬动社会资本参与基础设施建设,形成多元化、可持续的资金投入机制,有效满足新型城镇化建设的需要。

二、准确把握在公共服务领域推广PPP模式的核心要求

《指导意见》的核心要求主要包括以下四个方面:

核心要求之一,是以建章立制为基础,确保PPP项目健康可持续发展。古人云“制之有衡,行之有度”,就是只有先建章立制,确立好的制度框架,充分发挥制度的激励和约束作用,才能实现健康可持续发展。在市政公用领域推广PPP项目,只有建立完善的法律法规体系,明确那些事情可以做,由谁做,怎么做,以及如何保证各方权益,才能让参与各方有法可依,有章可循,更重要的是增加社会资本参与的信心。为此,《指导意见》明确提出要构建PPP项目持续健康发展的制度体系,通过完善法律法规框架,建立财政管理制度,多层次监督管理体系,确保公共服务优化而不退化,社会资本盈利而不暴利,从而实现各方的利益最大公约数。

核心要求之二,是以规范实施为保障,确保PPP项目高位启动,科学合理运行。从成功的经验看启动运行PPP模式项目,并保障其科学发展的一个关键就是规范实施PPP项目。只有高层次、高水平启动,才能做出真正的PPP项目。如果一上来路子就不对,就不能起到成功的示范作用。因此,为避免念歪经,防止PPP项目在实践中走偏和变异,《指导意见》明确提出要规范的推进PPP项目实施,并在提高项目决策科学性,择优选择项目的合作伙伴,合理确定双方权力义务等方面,提出了明确的要求,以确保形成一批可复制、可推广、真正的PPP项目示范案例。

核心要求之三,是以政策扶持为支撑,发挥政府扶持引导作用。一般来说,社会资本参与公共服务领域PPP项目,很难获得理想的收益,需要政府通过财政补贴,税收优惠等方式给于一定的政策支持。从国外的经验看,无论是英国、澳大利亚等发达国家,还是土耳其等发展中国家,政府都出台了相应的扶持政策。从我国情况看,从2014年到现在,各地在推进PPP工作中普遍反映“政府是剃头挑子一头热”,项目签约率始终上不去。通过分析,我省的问题主要原因有以下三方面:其一,从省级情况看主要是个别部门有畏难情绪,无论从理念和操作层面准备不足。其二,认识不够全面,将PPP模式简单等同于新的融资渠道,没有充分认识到PPP模式作为体制机制转变,对提升公共服务水平、推进治理能力现代化,以及对化解存量债务的重要意义,而是长期依赖于政府投资,习惯于等、靠、要,喜欢作项目建设的管理者和控制者。其三,社会资本信心不足。这就需要政府助一把力,扶一把、推一把,引导社会资本参与PPP项目。对这个问题,《指导意见》明确提出,要在完善财税支持政策,保障项目用地,简化审批流程等方面出台相应的政策保障措施。

核心要求之四,是以财政主导为要求,发挥财政部门主力军的作用。理论和实践表明,PPP项目从明确投入方式,选择合作伙伴,确定运营补贴,再到提供公共服务的全过程,涉及预算管理、政府采购、资产管理、支出绩效评价等财政工作,财政部门做好牵头工作责无旁贷。与传统的政府投入融资一次性项目审批不同,政府要对PPP项目服务质量和价格补贴进行全生命周期的持续监管,并要将PPP项目政府合同支出责任纳入各级的中期财政规划中。为此,各级财政部门要强化统筹协调,会同有关部门加强政策沟通和信息交流,完善体制机制,并加强监督检查和跟踪分析。

三、要有责任有担当的加快推进PPP的各项工作

《指导意见》体现了国家对推进PPP模式宏观思考和总体把握,以及对PPP模式发展各方面、各要素的统筹规划和顶层设计。“坐而论道不如起而行之”,在推广PPP模式过程中,作为顶层设计的当头炮已经打响,今后的关键在于真刀真枪的推进具体工作,结合《指导意见》的核心要求,下一步我们要在理解政策、担当责任,推进工作等六个方面下大功夫。

一是理解要“准”。PPP模式不是简单的融资手段,而是一次全新的管理理念。在运用PPP模式时,不能简单的把思想局限在缓解政府债务压力上,把推广PPP模式当作一次甩包袱。而要以此为契机,切实转变思想观念,把精力放在营造良好的政策环境上,要把注意力转向加强监管上。各级财政部门要站在提升国家治理能力,改善公共服务供给的高度,认真学习领会《指导意见》,准确理解把握《指导意见》的主要内容和精神实质。

二是责任要“担”。可以说,社会各界对财政部门推进PPP工作寄予厚望。下一步,按照省政府部署,各级财政部门要大力创新投融资方式,积极推广PPP模式,汇集社会力量,增加公共服务供给。财政部门要统筹协调,推进相关工作。

三是推进要“快”。财政部门作为PPP工作统筹协调单位,要将贯彻落实《指导意见》作为当前和今后一段时期的大事,尽快把推广PPP模式作为一项重要工作列入议事日程,第一时间明确责任、第一时间采取措施,立即建立健全相关的领导机制和工作机制,明确有关责任部门抓推进,明确有专门人员抓落实。要结合本地实际,立即研究制定工作方案,细化工作任务,明确时间表和路线图,确保工作得以顺利推进。

四是工作要“实”。“三严三实”教育活动要求党员领导干部“谋事要实”,就是要求我们从实际出发谋划推动。对于推广PPP模式来说,要把各项规定落实到项目中,使项目尽早进入程序,投入运行。将我省多次组织的培训取得的成效落实到PPP模式中去。

五是机制要“新”。从国际经验看“重诺履约”的市场环境是开展PPP工作的前提和保障。过去,我们许多政企合作项目和PPP工作相比,形似而神不似,一定程度上我们政府没有作为平等的参与者,没有或是缺少契约合同精神。比如,一些地方政府把社会资本,通过“招商引资”和各种办法圈进来以后,所做的承诺兑现不到位,或者一开始兑现了,可能下一届就没兑现,头两年兑现了,三、四年以后就不兑现。如果我们是这样一个体制机制,是这样一个营商环境,我们无论出台多少优惠政策,社会资本都不会相信,都很难吸引社会资本对公共服务领域的参与。所以,不能走老路,从转变观念做起,用新的方式吸引社会资本对公共服务领域的参与。建立上级财政对下级财政结算扣款机制,杜绝地方政府在招商引资过程中的违约行为,保障社会资本的合法权益。同时,省财政比照中央设立PPP基金的做法,安排了相应的资金,采取以奖代补等方式提高地方政府和社会资本的积极性。

六是管理要“活”。为增强社会资本发展的活力,降低运行成本,各级政府要将简政放权,放管结合作为推动经济发展的先手棋。在推广PPP过程中,要灵活的运用各种手段,管好看的见的手,用好看不见的手。一方面要加强市场管理,引进实施PPP项目过程中,如果政府监管跟不上,市场秩序就可能受到影响,甚至出现“劣币驱逐良币”的现象,这就需要政府切实把市场管住管好。另一方面,要简政放权,简化项目的审核流程,优化办理程序,对《指导意见》已经明确的内容,不再作实质性的审查,避免形成新的“玻璃门、弹簧门、旋转门”。

在公共服务领域推广PPP模式,是国务院赋予财政部门的一项重要任务,责任重大,使命光荣。我们要不辱使命,唱好主旋律,下好先手棋,打好主动仗,推广PPP模式实现新发展、新突破,为我省经济社会发展做出更大的贡献。

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